中国欲建适应市场需求的导游旅行社管理体制

  《“十三五”旅游业发展规划》明确提出要“推进导游旅行社体制改革”,提出了建立适应市场需求的导游准入制度、改革导游注册制度、依法开展导游自由执业改革试点、建立导游社会化评价与监督体系、改革导游保险保障制度、建立导游品牌制度、完善导游等级评定制度、健全旅行社退出机制等很多具体的实施措施,并进一步明确了国家旅游局、国务院法制办等相关部门的职责与分工。

  对此,中国劳动关系学院旅游系副教授翟向坤表示,规划提及“十三五”时期,我国将推进导游旅行社体制改革,这是旅游服务供给侧结构性改革的重要举措,标志着我国导游旅行社管理体制的重大突破,真正理顺了导游与旅行社、旅游市场的关系,确立了导游与旅行社在行业中的角色与地位,推动了导游和旅行社从行政化、非流动、封闭式管理向法治化、市场化管理转变,有利于从根本上整治市场乱象,建立良好的旅游市场秩序。

  厦门导游培训中心副主任黄磊说,规划中以独立章节对导游旅行社体制改革进行阐述,体现了国家层面对此项改革工作的重视度。规划概括了推进导游旅行社体制改革的具体措施,抓住了目前管理体制的要害。“规划所体现的改革的思路和手段,如庖丁解牛、切中肯綮。改革的洪荒之力让我们基层感受到深深的压力,必须‘撸起袖子加油干’,不可懈怠。”

  湖北大学旅游系副主任李志飞表示,规划对于导游旅行社体制改革的精神主要体现在两个关键词上:一个是“法制”,一个是“市场”。在法制层面,规划提出了很多针对性、切中要害的制度建设,明确了导游注册制度、导游自由执业改革制度等等;在市场层面,体现了市场在资源配置中的决定性作用,充分调动了精准的市场手段,回应了业界关切的深层次问题。

  规划提到,要“完善旅行社监管服务平台,实现行政审批公开、透明、可追溯。健全旅行社退出机制,实现动态调整。”

  翟向坤认为,在旅游市场主体不够多元、产品不够丰富的背景下,旅行社改革首先要解决的问题是让更多的市场主体平等地进入、公平地参与竞争。随着旅行社数量的增多,市场活跃度和复杂度亦在提升,少数旅行社经营管理不善,已不具备旅行社经营条件,但仍在以低价恶性竞争方式开展经营,严重扰乱了市场秩序,损害了旅游的整体利益和形象,造成了“劣币驱逐良币”的现象。

  就此,翟向坤认为,建立健全旅行社退出机制,实现动态、常态调整,加大旅行社退出的经济压力,让市场真正出清、健康发展,就成为深化旅行社体制改革绕不过的一个环节。“需要指出的是,旅行社的退出不应该是随意的,而应做到有序退出,并设置严格的再准入壁垒。”

  对于规划所提的旅行社退出制度,李志飞建议,可以实行负面清单制度和积分制度,对旅行社实行动态调整,让旅行社清楚哪些底线是不能触碰的。同时,在遵循法制的前提下,可以进一步放宽、优化、完善旅行社分社网点设立,鼓励旅行社打通线上和线下双渠道,让旅行社成为大众创业、万众创新的一个重要的渠道。

  记者注意到,规划强调,“以市场主导、执业灵活、服务规范、社会监督为目标,推进导游体制改革,建立适应市场需求的导游准入制度。改革导游注册制度,明确导游资格证终身有效。”

  对此,黄磊建议,首先,应尽快出台相关配套机制。《导游人员管理实施办法》废止后,导游员及导游证管理的相关具体措施目前处于空窗期。而目前电子导游证的换证工作迫在眉睫,今后电子导游证如何管理、导游员准入机制如何实施,都需要国家旅游主管部门尽快出台相关配套机制,加强对基层的指导,保证改革顺利有效进行。其次,应加大对导游行业组织的支持力度。导游准入机制及导游注册制度改革都涉及一个新的导游管理主体,即导游行业组织,目前各地导游行业组织建立发展参差不齐,有些地方甚至还没有建立导游行业组织,直接影响相关改革措施的有效落实。要从国家层面为各地导游行业组织的建立发展创造良好的政策条件,使导游行业组织能有效发挥自身的优势和职能。(沈仲亮)